17 лет назад был подписан Федеративный договор

Сегодня исполняется 17-я годовщина подписания Федеративного договора - важнейшего политико-правового документа, сыгравшего особую роль в сохранении целостности Российской Федерации.

Работа над этим документом началась еще в 1990 году, когда реально возникла угроза распада союзного государства. Существовало около 30 различных проектов договора. Их рассмотрение и обсуждение показало, что идея национальной государственности за годы Советской власти укоренилась в общественном сознании и вернуться к сугубо территориальным образованиям невозможно. Поэтому был отвергнут возврат к губернскому устройству. Но и федерация национальных государств с преимущественными правами на их территории титульных наций и минимальными полномочиями центра явно не соответствовала сложившимся традициям межнационального общения и настрою федерального центра.

Поэтому Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года республиками, входящими в российское федеративное государство, (его не подписали тогда только Татарстан и Чечня) носил компромиссный характер и достаточно корректно скоординировал интересы центра и регионов. Буквально через несколько дней, 10 апреля 1992 года, VI Съезд народных депутатов России одобрил Федеративный договор и постановил включить его как составную часть в текст Конституции Российской Федерации. Заключение Федеративного договора и последовавших за ним Договоров по разграничению полномочий позволило разрешить кризис российской государственности, остановить противоборство между федеральным центром и субъектами, в ходе которого обе стороны стремились получить как можно больше полномочий.

Федеративный договор включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации всех трех типов - республик; краев, областей и городов федерального значения: Москва и Санкт-Петербург; автономных областей и автономных округов. В действующую Конституцию России 1993 года договор не входит. Но статья 11 Основного Закона четко определяет, что разграничение предметов ведения и полномочий в России осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами. То есть подчеркивается основополагающий характер этого документа для регулирования федеративных отношений в стране.

Надо отдать должное разработчикам договора, нашедшим то рациональное зерно, которое позволило обеспечить баланс интересов различных субъектов Федерации, в то же время сохранив их специфику. По сути, договор юридически закрепил их реально существующую разнотипность. Все субъекты Федерации равноправные - имеют одни и те же права и полномочия, равные обязанности в социальной, экономической и культурной областях. В то же время за республиками закрепляется статус государства. Каждый из трех документов, составляющих Федеративный договор, содержит перечень полномочий Российской Федерации, федеральных органов власти. Определен и круг полномочий, которые относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации. Все другие полномочия не перечисляются, и отсюда - простор для самостоятельного их решения субъектами Федерации.

Башкортостан подписал Федеративный договор, приобщив к нему специальное Приложение, которое стало правовой базой для дальнейшего развития двусторонних отношений между Россией и нашей республикой. В первом пункте этого документа фиксируется, что земля, недра, природные богатства и другие ресурсы на территории республики являются собственностью ее многонационального народа. Вопросы владения, пользования и распоряжения этой собственностью регулируются республиканским законодательством и соглашениями с федеральными органами власти. Подтверждается, что Башкортостан участвует в международной и внешнеэкономической деятельности и самостоятельно определяет общие принципы налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов и дополнительных соглашений по этим вопросам с федеральными органами. Приложение также предполагает создание самостоятельной системы законодательства и судебной системы, прокуратуры, адвокатуры и нотариата для правового регулирования всех вопросов, кроме тех, которые добровольно переданы республикой в ведение федеральных властей. Приложение к Федеративному договору от Республики Башкортостан, базировавшееся на идеях Декларации о государственном суверенитете Башкортостана, имело принципиальное значение для укрепления его экономической и политической самостоятельности.

Причем этот курс республики имел широкую общественную поддержку: на первом республиканском референдуме 25 апреля 1993 года 75,5 процента участвовавших в голосовании (более 52 процентов общего числа избирателей) выступили за экономическую самостоятельность республики и ее договорные отношения с Российской Федерацией на основе Федеративного договора и Приложения к нему от Башкортостана.

Федеративный договор, безусловно, открыл новый этап в развитии внутригосударственных отношений. Его важнейшей составляющей стали двусторонние договоры между федеральным Центром и регионами, определившие взаимосогласованный объем прав и обязанностей. Первыми такие договоры с Москвой заключили Татарстан и Башкортостан, затем - еще более половины субъектов Федерации. На основе этих договоров было подписано более 500 соглашений, выстраивавших обновленную Федерацию. Такая договорная практика логически была предопределена Конституцией и Федеративным договором.

Но надо признать, федеративное государство, провозглашенное нашим Основным Законом как реально существующее, на деле лишь формируется. Действительность подтверждает, насколько противоречиво и болезненно идет этот процесс, насколько живучи традиции и умонастроения, определяемые нашей унитарной по своей сути отечественной историей. Сегодняшнее состояние федерализма и его перспективы опять вызывают много вопросов. Достаточно жестко и целеустремленно центр заставляет регионы вернуть полученные от него же полномочия, снова замыкая на себе решение большинства вопросов. Наступление на регионы идет сразу по нескольким направлениям - приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, а точнее, его унификация; пересмотр межбюджетных отношений, приведший к нарушению основополагающего принципа бюджетного федерализма, зафиксированного в Бюджетном кодексе, - соотношение доходов Центра и регионов в консолидированном бюджете 50 на 50 (теперь это соотношение подходит чуть ли не к 30 на 70 в пользу центра); вытеснение глав регионов из Совета Федерации, заметно снизившее их влияние на федеральную политику и т.д. И еще одно - "выдавливание" из практики федеративных отношений договоров о разграничении полномочий. Причем этот процесс идет на фоне продолжающих действовать Федеративного договора и соответствующих статей Конституции, подтверждающих легитимность этих политико-правовых документов. Поэтому, говоря о безусловной исторической значимости Федеративного договора, ставшего барьером для дезинтеграционных процессов в России в начале 90-х, приходится признать, что сегодня он находится в двусмысленном положении. Договор никто не аннулировал, он действует, но ссылаться на этот документ становится "дурным тоном".

В российских регионах с тревогой воспринимается такое "реформирование" федеративных отношений, это отразила и всероссийская научно-практическая конференция "Национально-государственные образования в истории и политической практике российского федерализма" в Уфе, посвященная 90-летию создания Советской автономии Башкортостана. Представители органов государственной власти, ученые из субъектов Российской Федерации проанализировали не только исторические аспекты становления Федерации, но и ее современное состояние.

Как отметил в своем выступлениии на этом научном форуме Президент Башкортостана Муртаза Рахимов, суть федерализма - это, прежде всего, культура компромиссов между центральной властью и регионами, между большими и малочисленными народами, а также между регионами и республиками. Это горизонтальное выстраивание государства с тонким учетом социально-экономических и культурно-духовных интересов республик, областей и народов. Если в этом взаимодействии достигается гармония, то результатом всегда является всестороннее укрепление государства - как в целом, так и его частей. И наоборот, перекосы в сторону излишней централизации или регионализации ведут к ослаблению государства....

Надо отметить, многолетний позитивный опыт Башкортостана говорит в пользу дальнейшего развития федеративных отношений. Известный историк из Татарстана Индус Тагиров, участвовавший в работе конференции, заметил, что сигнал тревоги, который прозвучал на ней, - это тревога о судьбе Федерации. В 1924 году, через два года после образования СССР, Мирсаид Султангалиев, видя устремления превратить республики в обычные административные единицы, сказал, что такая Россия - недолговечна, она распадется. И в 90-е годы прошлого века этот прогноз оправдался, Советский Союз распался. Сейчас возникла угроза современной Российской Федерации.

- Мы должны быть озабочены не только судьбами республик, но и самой Федерации, - подчеркнул Индус Тагиров. - Россия должна стать Федерацией, в которой комфортно всем.